V. Mecanismos para el caso de no aprobación del Presupuesto por la Cámara de Diputados

Con una Cámara de Diputados en la que el partido del titular del Ejecutivo no tenga mayoría absoluta, el riesgo de que se termine el año fiscal sin tener aprobado el presupuesto del año siguiente siempre va a estar presente. La aprobación del presupuesto, casi sobra decirlo, es uno de los actos más importantes que pueden darse dentro de una democracia pluralista, incluso por encima de la propia agenda legislativa de los poderes ejecutivo o legislativo(18).

Recordemos que, en los términos del artículo 74 fracción IV constitucional, es competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, "Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación...". Para ello, el Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la Cámara el proyecto de presupuesto antes del 15 de noviembre o del 15 de diciembre en caso de que ese año haya tomado posesión un nuevo Presidente de la República.

¿Qué pasa si llegado el 1 de enero de cualquier año el presupuesto no está aprobado?. Esa es una pregunta que durante mucho años tuvo un interés simplemente teórico, pero que a partir de 1997 no ha dejado de tener creciente relevancia práctica. Desde luego, se han formulado cualquier género de respuestas, varias de ellas inconsecuentes y sin fundamento constitucional alguno, para tratar de resolver la alarmante situación que padecería el país en caso de iniciar un año sin contar con un presupuesto aprobado. Algunos sugieren que si para el 31 de diciembre la Cámara no ha tomado una decisión sobre el tema, se debe entender como aprobado el proyecto que hizo llegar el Ejecutivo. Otros, más sutiles, consideran que llegados a ese punto sin aprobación por parte de los diputados, se entenderá prorrogado el presupuesto del año anterior . Una tercera posición sostiene que, en este último supuesto, además de prorrogar el presupuesto del año anterior, se deberá hacer un ajuste conforme al avance que haya tenido la inflación. Aunque algunas de las opciones mencionadas están recogidas en diversas Constituciones de América latina, tal como se va a exponer más adelante, e incluso que varias de ellas son recomendables para evitar situaciones de crisis o parálisis de las instituciones, lo cierto es que no cuentan con sustento constitucional alguno tratándose de la Carta de 1917.

La verdad es que ninguna de estas posibilidades pueden contar con sustento constitucional porque el texto de la Carta Magna no tiene ninguna previsión al respecto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 75 que señala: "La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido en el Presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo". Tal como se encuentra actualmente la Constitución, en caso de llegar al 1 de enero sin contar con un presupuesto aprobado, se produciría un paro de muy grandes alcances en el funcionamiento de la administración pública nacional, como ya sucedió en los Estados Unidos hace unos años. La Constitución no proporciona respuesta alguna para ese caso.

Para evitar una posible situación de parálisis que pudiera lesionar gravemente a la economía nacional y al propio funcionamiento de la administración pública, quizá resulte conveniente realizar alguna modificación constitucional. Para ello, conviene revisar el tratamiento que sobre aspectos esenciales del tema realizan algunos textos constitucionales extranjeros.

A) La elaboración y aprobación del presupuesto

Un primer aspecto que resulta de interés, desde la perspectiva del derecho comparado, es definir el órgano encargado de proponer y aprobar el presupuesto. En cuanto se refiere al primer aspecto, es decir, al órgano encargado de formular el proyecto de presupuesto, la experiencia comparada de los regímenes presidenciales de América Latina indica con claridad que dicha facultad la tiene el poder ejecutivo o alguno de sus dependencias, con la excepción de República Dominicana (19). Por lo que hace al segundo aspecto, es decir, al órgano encargado de aprobar el presupuesto, el derecho comparado demuestra que México se encuentra en una situación de excepcionalidad que quizá convendría repensar. En efecto, la Constitución de 1917 es la única en América latina que, contando con un poder legislativo bicamaral, asigna la facultad de aprobar el presupuesto a una sola de sus cámaras(20).

B) El tiempo para la aprobación del presupuesto

En México, como ya se ha mencionado, el tiempo que la Cámara de Diputados tiene para aprobar el presupuesto es de escasos 30 días, en condiciones ordinarias. A la luz del derecho comparado este plazo resulta sumamente escaso. En los sistemas bicamarales de América Latina el poder legislativo tiene un promedio de 76 días para aprobar el presupuesto. Por su parte, los sistemas unicamarales del continente, aunque pudiera pensarse lo contrario, le otorgan incluso más tiempo a su poder legislativo para examinar y aprobar el presupuesto: 100 días, es decir, 24 más que en los sistemas bicamarales(21). La brevedad del plazo en el caso mexicano y el principio de no reelección inmediata de los legisladores -en este caso de los diputados- supone una desventaja importante para el poder legislativo, por lo cual debería pensarse en ampliar el plazo por lo menos para establecerlo en unos 3 meses. Sobre lo relativo a la no reelección inmediata de los legisladores ya se ha dicho algo en el apartado 1 de este trabajo.

C) El veto del presupuesto

¿Se puede vetar el presupuesto? .y si así fuera, ¿habría lugar para un veto parcial o tendría que ser total?(22). En general, el examen del derecho comparado parece demostrar que sí se puede vetar el presupuesto, ya sea de forma parcial o total, con excepción de tres países: México, Costa Rica y Honduras. En todos los casos en que el veto existe, la legislatura puede superarlo con el voto de la mayoría absoluta o incluso con el voto favorable de 2/3 partes de la Cámara(23).

El caso de México quizá requiere de algún argumento adicional para demostrar la imposibilidad del veto, parcial o total, del Presidente de la República sobre el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados. En efecto, la facultad de veto del Presidente de la República se encuentra en el artículo 72 inciso C constitucional. El artículo 72 se refiere al procedimiento que debe seguirse para aprobar una ley, es decir, un producto normativo que debe ser discutido y aprobado por ambas Cámaras. Al tratarse, pues, de una facultad que puede ser ejercida dentro del procedimiento legislativo, no opera para el caso de las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras, como es el caso de la aprobación del Presupuesto (24).

Al no tener posibilidad de vetar el presupuesto, el Presidente queda en una posición difícil. Como señalan Ulises Carrillo y Alonso Lujambio, ""Si el ejecutivo es la instancia que formula el proyecto y no tiene capacidad para hacer observaciones al proyecto de ley que finalmente remita el legislativo, nos encontramos con un ejecutivo reducido a un mero funcionario técnico que hace los cálculos correspondientes para que finalmente otra instancia tome las decisiones políticas y señale las pautas de gasto y los rubros estratégicos de inversión pública" (25). Ahora bien, con independencia del juicio de valor que nos merezca y de lo inadecuado que puede resultar dejar al Ejecutivo sin defensa frente una decisión de la Cámara de Diputados(26), lo cierto es que, en los términos actuales del ordenamiento constitucional mexicano, el veto presidencial no es posible en materia de presupuesto.

D) Las posibilidades para evitar una parálisis institucional

En diversos textos constitucionales de América Latina se observan cláusulas destinadas a evitar que de no tenerse aprobado el presupuesto cuando da inicio el año fiscal, se produzca una parálisis de las instituciones públicas, con el consiguiente daño económico que ello produciría a las economías de los Estados. Carrillo y Lujambio definen a la "cláusula para evitar una parálisis institucional" como la "normatividad que permite que en caso de que los actores involucrados en la aprobación del proyecto de presupuesto no logren llegar a un acuerdo sobre el contenido del mismo antes de que dé inicio el ejercicio fiscal para el que se pretende aplicar dicho proyecto, la propia Constitución establezca las opciones para evitar una parálisis institucional y por lo tanto de gobierno..."(27).

Las variantes que ofrece el derecho constitucional de América Latina sobre este tipo de cláusulas no son muchas. De hecho, se reducen a dos, principalmente. En primer lugar , puede suceder que si el proyecto del ejecutivo no es aprobado en los plazos que la Constitución establece, de forma automática adquiera fuerza de ley; en segundo término, existe la posibilidad de que llegados al inicio del año fiscal sin contar con un presupuesto aprobado, se prorrogue la vigencia del anterior. Para este último caso la prórroga puede ser definitiva o temporal (28).

La existencia de una cláusula para evitar la parálisis puede ser muy benéfica en ciertos momentos del desarrollo político de un Estado, pero no deja de generar dudas. La principal quizá sea que supone un desincentivo para que los partidos se pongan de acuerdo entre ellos y el Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo. Este tipo de cláusula, "relaja la urgencia de los partidos por llegar a un acuerdo, porque con ella el costo, en todo caso incierto, que han de pagar los partidos ante la opinión pública, y tarde o temprano en las urnas, por la permanencia del desacuerdo es menor que el costo que han de pagar si el desencuentro permanente produce una parálisis de gobierno" (29).